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骆国权诉上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局不履行法定职责及不服上海市人民政府行政复议决定案
时间:2018-01-24 来源: 作者: 阅读:2785 次

上海市浦东新区人民法院

行政判决书

(2015)浦行初字第502号

原告骆国权。

被告上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局,住所地上海市浦东新区。

法定代表人张力,局长。

委托代理人张桂龙,男。

委托代理人王寒笑,上海程惠瑛律师事务所律师。

被告上海市人民政府,住所地上海市黄浦区。

法定代表人杨雄,市长。

委托代理人刘平,男。

委托代理人宓怡青,女。

原告骆国权因认为被告上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局(以下简称:质检自贸区分局)不履行法定职责及不服被告上海市人民政府(以下简称:上海市政府)行政复议决定,于2015年8月5日向本院提起行政诉讼,本院于2015年8月21日立案后,于2015年8月31日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2015年9月28日公开开庭审理了本案。原告骆国权、被告质检自贸区分局的法定代表人张力及委托代理人张桂龙、王寒笑,被告上海市政府的委托代理人刘平、宓怡青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告骆国权于2014年12月24日通过12365网上热线进行投诉举报,反映其于2014年11月1日在纽海电子商务(上海)有限公司(以下简称“1号店”)网站购买网店楼兰蜜语的精品包装红枣。标示净重量200g/袋,使用家用厨房秤称重,发现短斤缺两。联系“1号店”及楼兰蜜语,对赔偿事宜未达成一致。被告质检自贸区分局收到上述申诉举报信息后,分别启动了申诉处理及举报处理程序。申诉处理方面,2015年2月12日,开具了《上海质检12365质量热线申诉争议终止调解书》。举报处理方面,2015年1月20日,向湖北省武汉市质量技术监督局印发沪质技监自贸[2015]04号《上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局关于消费者举报商家销售商品存在短斤缺两的情况通报》(以下简称:《情况通报》),《情况通报》载明:调查发现:“1号店”注册名称为纽海电子商务(上海)有限公司,住所为中国(上海)自由贸易试验区顺通路XXX号XXX楼XXX室,主要从事电子商务等业务;入驻商家:楼兰蜜语,注册名称为武汉金绿果网络科技有限公司(以下简称:金绿果公司),住所为武汉市洪山区南湖大道53号农业科技研究推广中心一期大楼。销售模式为:“1号店”为楼兰蜜语提供网络销售平台,消费者购买商品后,由楼兰蜜语直接发货,并根据消费者需要再决定是否开具发票,买家收到商品并确认后,“1号店”再把货款打给商家。由于金绿果公司住所为武汉市洪山区南湖大道53号农业科技研究推广中心一期大楼,且开具的发票也为该地址,故将这一情况通报贵局,请贵局依法处理。2015年1月25日,《情况通报》妥投湖北省武汉市质量技术监督局。2015年2月9日,被告向原告发出沪(自)质检举处告字2015第001号《上海质检12365质量热线举报调查处理告知书》(以下简称:《告知书》),告知原告已发函至武汉市质量技术监督局,由该局依法处理。原告不服上述告知,向上海市政府申请行政复议,上海市政府于2015年7月15日作出沪府复字(2015)第186号《行政复议决定书》(以下简称:被诉复议决定),维持被告质检自贸区分局作出《告知书》的行政行为。

原告骆国权诉称,其在“1号店”网站购买网店楼兰蜜语的精品包装红枣,标示净重量200g/袋,使用家用厨房秤称重,发现短斤缺两,违反《中华人民共和国计量法》(以下简称:《计量法》)第七条、第八条和《定量包装商品计量监督管理办法》附表3规定。2014年11月6日其通过“1号店”网站上传图片投诉,多次与“1号店”和楼兰蜜语沟通赔偿事宜,未有最终回复。2014年12月24日,其通过12365质量热线向被告举报投诉,要求被告按《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条履职进行查处;要求对商品依法进行检测,并确认是否违法,若确认违法,依法作出行政处罚;责成“1号店”发布告示,要求所有商家的商品称重遵守法律规定,等等。2015年1月8日,被告质检自贸区分局工作人员致电原告,告知举报件已受理;2015年1月9日,被告工作人员却称按注册地管辖原则履行监管职责,可见被告的说法、做法与《告知书》告知对“1号店”责令整改和对楼兰蜜语则发函至武汉质检部门处理自相矛盾,根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款,计量违法行为由违法行为发生地监管部门管辖,《告知书》的决定内容显然错误。

上海市政府作出被诉复议决定,回避质检自贸区分局的诸多违法事实以及《告知书》中自相矛盾的意见,被诉复议决定违法。

为切实规范和净化市场,维护广大消费者合法权益,规范法律适用,防止执法机关恣意适用法律,成为不法商家的保护伞,避免行政不作为、乱作为的渎职、寻租等犯罪的发生,请求:1、判决确认被告质检自贸区分局未履行法定职责行为违法;2、判决确认被诉复议决定违法;3、请求判决被告质检自贸区分局要求原告携带涉案商品用于检测,实际不进行检测,以致无法进一步处理的行政行为违法;4、请求判决被告质检自贸区分局作出的《告知书》诸多自相矛盾的意见违法;5、请求判决被告质检自贸区分局作出的《告知书》未依规定告知复议权利,并造成原告错误向上海市质量技术监督管理局申请复议的行政行为违法;6、由两被告共同承担违法行为造成原告的邮寄、交通、录音光盘制作、诉讼等相关费用人民币(以下币种均为人民币)390元、精神损害赔偿1元、购物损失(商品即将过期)及“退一赔三”费用500元。

庭审中,原告陈述其是通过12365质量热线进行举报投诉,反映其在“1号店”网站购买的网店楼兰蜜语的精品包装红枣短斤缺两,要求被告进行查处。并提供证据如下:1、录音资料;2、上海质检12365质量热线举报登记单;3、《告知书》,以证明被告质检自贸区分局未对涉案商品依法检测,且其举报投诉事项属被告质检自贸区分局的法定职责,然被告质检自贸区分局错误地移交武汉质检部门。

被告质检自贸区分局辩称,其收到原告申诉举报信息后,依法分别启动了申诉处理及举报处理程序。申诉处理方面,2015年2月12日,开具了《上海质检12365质量热线申诉争议终止调解书》。举报处理方面,经核查,原告在“1号店”网站购买的精品包装红枣并非“1号店”自营商品,而是由入驻商家楼兰蜜语通过网络交易平台进行销售。楼兰蜜语实际经营者为金绿果公司,其住所地为武汉市洪山区南湖大道53号农业科技研究推广中心一期大楼。“1号店”与金绿果公司为网络平台服务合作关系。本案所涉的精品包装红枣由金绿果公司直接从武汉发货配送并开具发票。“1号店”作为网络交易平台服务提供者,对其站内经营者和订购用户提供网络交易平台服务,不是商品的销售者和生产者,不存在违反《计量法》和《定量包装商品计量监督管理办法》的行为,实际同原告进行买卖交易的是金绿果公司,涉嫌销售定量包装商品的计量违法行为发生地在武汉市,故将该案线索于2015年1月20日通报给湖北省武汉市质量技术监督局。其已经依法履行了法定职责,认定事实清楚、程序合法,请求驳回原告的诉请。

被告质检自贸区分局及被告上海市政府向本院提交了证明其依法履职的以下证据、依据:1、上海质检12365质量热线举报登记单,证明原告举报投诉事实,要求被告依法进行查处,被告启动了申诉处理和举报处理程序。2、“1号店”法定代表人委托书;3、“1号店”营业执照;4、“1号店”组织机构代码证;5、金绿果公司企业法人营业执照;6、金绿果公司组织机构代码证;7、签约确认书;8、湖北增值税普通发票;9、对“1号店”员工徐晨的调查笔录;10、“1号店”整改报告;11《情况通报》;12、《情况通报》查单;13、电话记录表;14、《告知书》;以证据2-14证明其进行核查,对“1号店”责令整改,对楼兰蜜语涉嫌违反计量法律的线索移送武汉市质量技术监督局处理,已将处理结果书面答复原告。15、《定量包装商品计量监督管理办法》第三条第二款、《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第四条第三款,《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款、第十条第一款。证明被告对定量包装商品的计量工作有实施监管的职权。对违法行为发生地不在本辖区的,被告有将案件移送至违法行为发生地质量技术监督管理部门处理的依据。

被告上海市政府辩称,其具有作出被诉复议决定的职权,且程序合法、适用法律正确,请求驳回原告的诉讼请求。

被告上海市政府另向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据:1、《中国(上海)自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》第六条,证明职权依据充分;2、行政复议申请书及补正材料、补正通知及邮寄凭证;3、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及邮寄凭证;4、行政复议答复书及相应材料;5、行政复议延长审理期限通知书和谈话通知及邮寄凭证;6、行政复议相关材料查阅登记表、调查笔录;7、申请人提供的录音资料及意见;8、被诉复议决定及邮寄凭证;以证据2-8证明被告收到原告的复议申请,两次要求原告补正,2015年4月24日收到原告最终的行政复议补正材料,同日受理原告的复议申请;2015年5月5日收到质检自贸区分局提交的答复及相关材料;2015年6月19日决定延长审理期限,2015年6月25日组织当事人双方调查,申请人之后提交补充材料和意见,2015年7月15日作出被诉复议决定,2015年7月17日邮寄被诉复议决定,2015年7月18日送达;9、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条,以证明作出被诉复议决定适用依据正确,程序正当。

经庭审质证,原告对被告的证据提出的异议是:对所有证据的真实性原告无法核实;认为被告要求原告携带商品进行检测行使的是调查权,被告未实际履行该项职权是违法行政;“违法行为发生地”的构成要件应同时符合两个条件,即具有违法行为,违法行为已经发生,两者缺一不可。本案中,违法行为发生地在上海,根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十四条规定,“1号店”与金绿果公司是连带责任主体,应该属于被告质检自贸区分局管辖;对被告上海市政府提交的复议程序的证据及依据,认为复议中回避了被告质检自贸区分局要求原告携带涉案商品又不检测的行政行为等诸多违法事实,回避了原告申请内容。

被告对原告的证据无异议。

本院对上述证据认证如下:原、被告提供的证据符合证据的“三性”,均予以采纳,原、被告所提供的法律依据均为现行有效正在施行。

经审理查明,2014年11月1日,原告在“1号店”网站购买网店楼兰蜜语的精品包装红枣,该商品标示净重量200g/袋,原告使用家用厨房秤称重,发现短斤缺两。2014年11月6日其通过“1号店”网站上传图片投诉,并多次与“1号店”和楼兰蜜语沟通赔偿事宜,未有最终回复。2014年12月24日,其通过12365质量热线举报投诉,提出多条要求,包括要求被告按《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条履职进行查处;要求对商品依法进行检测,并确认是否违法,若确认违法,依法作出行政处罚;责成“1号店”发布告示,要求所有商家的商品称重遵守法律规定。被告质检自贸区分局收到上述申诉举报信息后,按照《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》的规定,分别启动了申诉处理及举报处理程序。申诉处理方面,2015年2月12日,开具了《上海质检12365质量热线申诉争议终止调解书》。举报处理方面,2015年1月20日,向湖北省武汉市质量技术监督局印发《情况通报》。2015年1月25日,《情况通报》妥投湖北省武汉市质量技术监督局。2015年2月9日,被告向原告发出《告知书》,告知原告已发函至武汉市质量技术监督局,由该局依法处理。原告不服,向上海市政府申请行政复议,上海市政府于2015年3月27日收到原告的复议申请,两次要求原告补正,2015年4月24日收到原告最终的行政复议补正材料,同日受理原告的复议申请;2015年5月5日收到质检自贸区分局提交的答复及相关材料;2015年6月19日决定延长复议期限,2015年6月25日组织当事人双方调查,申请人此后提交补充材料和意见,2015年7月15日作出被诉复议决定,2015年7月17日邮寄被诉复议决定,2015年7月18日送达。原告仍不服,遂诉至本院。

本院认为,本案中,原告在起诉时列“1号店”和金绿果公司为第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。“1号店”和金绿果公司不是被告质检自贸区分局作为类行政行为的当事人,本着司法权不直接干预行政权行使的原则,本院认为“1号店”和金绿果公司同案件处理结果没有法律上的利害关系,因此,尽管原告在起诉时列其为第三人,但是本院不再通知其参加诉讼。

本案中,针对原告的举报投诉,被告质检自贸区分局进行相关调查后作出了拒绝性决定的《告知书》。被告质检自贸区分局进行相关调查后作出了拒绝性决定的《告知书》即为本案审理对象,原告的第一项诉讼请求应匡正为请求确认违法或者是请求撤销。其起诉列明并在庭审中坚持的第3项诉讼请求有关“检测”实质指向被告质检自贸区分局进行相关调查的方式方法,不属独立的行政行为,无需单独对此作出违法性与否的判断;第4项、第5项诉讼请求指向的是《告知书》的记载内容,可以作为第一项诉请的理由,亦无需单独对此作出违法性与否的判断;第2项诉讼请求针对被告上海市政府的被诉复议决定,符合法律规定;第6项诉讼请求可以认为是原告附带提出行政赔偿。

上述事项,本院在公开开庭前两次向原告作了释明,原告在开庭审理中坚持己见,其观点不能成立。

《计量法》四条第二款及国家质量监督管理总局《定量包装商品计量监督管理办法》第三条第二款规定,县级以上地方质量技术监督部门对本行政区域内定量包装商品的计量工作实施监督管理,因此,被告具有对原告提出商品短斤缺两的问题进行查处的主管职权。

本案争议的实质在于地域管辖的问题,双方对“行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖”在认识上是一致的,双方事实上对“违法行为发生地”认识不一。对此,本案中,首先应当考虑并可以确认的是原告举报投诉的有关商家涉嫌违反计量法律。其次,应当考虑并认定是谁实施了计量违法行为,审理查明,“1号店”系第三方交易平台经营者,而该商品实际销售者是金绿果公司。据此,可以确认如果存在计量违法行为的话,实施主体系金绿果公司。第三,原告购买的是定量包装的商品,结合该商品的组织供货、开具发票等情况,该计量违法行为显然发生在武汉市。第四,根据《行政处罚法》第二十条及《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条之规定,行政处罚案件应由违法行为发生地的机关管辖,一是因为行政处罚以违法行为的存在为基础,由违法行为发生地机关管辖,便于查清违法行为的事实和性质,二是有利于制止或防止危害结果的发生,从源头上进行管控。

当然,本院认为,在互联网+的经营方式下,对质检部门如何应对并行使监管职权,尚无明文规定,但在管辖需要耗费有限的行政资源时,换句话说,实施管辖确有困难时,可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地的县级以上质检部门处理,不失为可取之做法。据此,本案中,被告质检自贸区分局对楼兰蜜语涉嫌违反计量法律,明确发函至武汉质检部门依法处理,于法不悖。

“1号店”系提供网络交易的平台,其对登记在交易平台内的商家有一定的管理责任。本案中,“1号店”对楼兰蜜语入驻时经营者的真实名称、地址、有效联系方式、经营资质等事项已经履行了审慎审核义务;在原告投诉后,也能参与沟通协商,故可以认定其并未违反计量法律有关规定。被告质检自贸区分局概括地责令“1号店”整改可以理解为是敦促“1号店”完善电子商务交易平台规则等,并非行政处罚中的申诫罚,此做法并无明显不当。当然,在网络购物发达的今天,被告还需加大对网络交易平台的监管力度,被告质监自贸区分局的法定代表人也表达了相关意愿,在今后的工作中应予完善。

原告附带提出行政赔偿,本院认为,原告寻求救济,必然有必要的支出,该支出不属两被告的违法行政行为所直接造成,不属行政赔偿的范围。

网上购物作为一种新兴购物形态,具有操作简便、节省时间、节约成本的优点,可以在更大范围、更多层面、更高效率上满足消费需求,因此具有广大消费市场。但与传统购物方式直接接触、感知商品与服务不同,网上购物消费者对商品与服务信息更多通过图片、文字、交谈等方式获知,可能存在产品信息不全,虚假宣传等情况,导致消费者权益损害。因此,消费者在网上消费过程中,除提高事后维权意识外,应提高消费意识,培养良好的消费习惯,重点关注网络商家的信誉度及消费者消费评价,选择具有良好信誉度的商家进行交易,在维护自身利益的同时,促进网络交易市场的良好发展。

综上,可以认定被告质检自贸区分局已履行了法定职责,原告的相关诉讼请求不能予以支持。被告上海市政府提供的证据和依据足以证明其具有作出被诉复议决定的职权,所作被诉复议决定具有合法性,原告请求撤销被诉复议决定的理由不能成立。原告提出的行政赔偿请求也不能予以支持。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:

驳回原告骆国权的全部诉讼请求。

案件受理费人民币50元,由原告骆国权负担。

如不服本判决,可在本判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人人数提出副本,上诉于上海市第三中级人民法院。

审判长 张 斌

 审判员 赵忠元

人民陪审员 陈琦华

二〇一五年九月二十八日

书记员 邹加沅

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